在中国的行政体系中，为什么东莞没有辖属县，而苏州却管辖多个县？同时，一个县转变为“市”，为何仍然无法管理其他县？今天让我们探讨一下市与县的行政管理故事。

首先，市的分类。在行政层级上，中国的市可分为四种类型。首先是直辖市，属于省级，包括北京、上海、天津和重庆，共计四个。其次是副省级市，地位介于省和地级市之间，像广州、深圳和杭州等，如今有15个。第三是地级市，其行政级别为正厅级，负责连接省与县，绝大多数城市属于这一类别，通常下辖县、县级市及市辖区。最后是县级市，属于正处级，与县平级，由地级市进行管理。因此，地级市负责管理县，而县级市则是被管理的市，且与县的行政级别相同。通常所说的“县改市”，实际上只形成了县级市，而非地级市。在行政功能上，县更侧重于农村和农业，其主要任务包括粮食生产和乡村振兴，而县级市则更重视城市发展和工业，注重经济总量和城市建设。县级市的市长职能类似于县长，主要由省政府直接管理或由地级市代管，下面的管理单元包括乡镇和街道。

第二类地级市为不辖县的地级市。通常地级市下辖县，但也存在一些特例。第一类是不设区也不辖县的“直筒子市”，如东莞、中山、嘉峪关和儋州等，其市政府直接管理街道和镇。因此，其行政层次为：省→市→镇（街道），跳过了区和县。例如，东莞市下辖4个街道和28个镇，中山市则有8个街道和15个镇。第二类是“全区市”，仅设市辖区而无县，目前有超过10个这样的例子，包括深圳、厦门、武汉等。在这些城市，例如深圳市有9个区，广州市有11个区，但都没有下属县。

那么，为什么会出现不辖县的地级市？这缘于市与县之间的关系演变。

在上世纪80年代之前，市的管理制度与现今完全不同。当时的市多为城市型行政区，主要负责市辖区的管理，偶尔管理少数县以确保地方蔬菜和副食品供应。彼时，市与县的关系比较平行和松散，县主要由专区（即地区）进行管理。这种体制经历了多次变化。1949年底，部分城市如无锡和徐州开始管理周边县，目的是解决大城市的副食品问题。1954年宪法颁布时，并未明确城市可以管理县，因此这类城市的管理权限在此后被取消，到1957年，全国仅剩下3个城市管辖4个县。1958年，大跃进推动了市管县的迅速扩展，1959年全国人大常委会明确规定较大市可领导县和自治县，至1960年，全国已有48个城市管理234个县和自治县。然而，由于这一扩展缺乏必要的经济基础，在1961年经济调整时，很多城市的管理权限被恢复，至1966年，仅有25个城市能够实施县管政策。1982年，中央政府认可辽宁等地的试点经验，并批准江苏省率先进行改革。1983年1月，国务院批准江苏省取消所有地区，所有县划归11个城市领导。此后，全国撤销了35个行政公署，368个县归由城市领导，部分县改为县级市或地级市。这一改革将地级市的数量在2000年底前增加至259个，地方政府管辖的县数占全国总县数的70%以上。

因此，市与县之间的关系经历了根本性的转变，1983年成为重要的分水岭。在此之前，地区作为省的派出机构，并不具备一级政权的地位；而自1983年起，地级市取代地区，成为地方政府的一个层级，市则从城市的管理者转变为区域的管理者。国务院在批准设立地级市时，会明确其代管的县和县级市。如果没有授权管理县的权力，该市就成为纯城区式的地级市。

然而，这种市管县的关系带来了诸多问题和挑战。首先，县的自主决策能力被限制。大部分经济和社会管理权限、财政权限被集中在地市手中，县难以根据具体情况灵活应对，几乎所有事务都需报批。此外，分税制只明确了中央与省份的财税分配，而省、市与县之间的具体分配却模糊不清，导致县在实际工作中消耗巨大却得不到相应的财政支持。其次，一些经济实力较弱的地级市难以支持下辖县的发展，反而常常依赖这些县提供资源，形成“输血”现象。再者，地市有时可能会截留上级下达的资金和资源，甚至利用行政权力将发展良好的企业和税源迁至市区，削弱县的经济基础。这样的局面使得县逐渐成为地市的“提款机”。而且，城乡差距的扩大问题也日益显现。在考核制度的引导下，地市往往更关注城市建设和GDP总量，导致农村发展资金被挤占，用于城市建设。最后，层级的增多导致了行政效率的下降，原本省县两级的关系如今变为省市县三级，造成了机构膨胀、信息失真和行政成本的增加。

因此，由于县在事权上有，但在财权上却乏力，尽管工作繁重，却缺乏自主性，阻碍了发展。为了应对这些问题，中央政府开始推动一系列的权力下放改革。

下放权力主要有两种方式：其一是行政分权，即“强县扩权”，将部分原属于地市的经济和社会管理权限直接下放给县。比如，建设项目的审批、土地审批、证照的发放等都可由县直接处理。